Order with and without design in polycentric governance systems: Exploring the role of independence and multiplicity in decision-making for WFD implementation processes

Abstract

In 2000, the EU Water Framework Directive (WFD) became the central regulatory instrument of the European water protection policy. However, it is doubted that Germany, much like other member states, can achieve the ambitious aims by 2027. ‘Why is the goal achievement stagnating?’ and ‘How to overcome implementation gaps?’ are, therefore, reoccurring questions. Similar obstacles to implementation can be observed across time and policy issues in policy implementation studies. Multiple answers have been proposed and governance structures are identified as one important influencing factor. One key question became whether a policy is better implemented through a single ultimate authority or any non-central approach, what the polycentricity literature terms as monocentric vs. polycentric governance. This qualitative study contributes empirically to these questions by a cross-local comparison. It asks: How do implementation arrangements (organisational structures and institutional settings), or governance structures, influence the WFD implementation, especially at the local level, and regarding the adoption of WFD prescriptions of the river basin management approach, the coordination across borders and sectors and public participation? The implementation processes of the WFD were studied in six German states focussing on issues related to the hydromorphology and connectivity of rivers. For that, the polycentricity lens was used. The implementation arrangements varied across and within federal states and levels expressing various shades between monocentric and polycentric governance. Data were collected through policy document analysis, semi-structured interviews with relevant actors and participatory observation of participatory processes. Micro-level implementation patterns have been found regarding implementation barriers, instruments, implementation approaches, the use of discretion, and organisational structures. These patterns resulted in a mix of central and decentral approaches at the macro-level leading to weak effects of instruments, lacking influences between levels and sectors and misfits of approaches taken by the steering levels in parallel to local levels. Nevertheless, the polycentricity of the systems also allowed lighthouse projects to develop despite the significant implementation barriers. The patterns were found to be partially caused by fortuity and partially by the design of institutions at different levels and times – partially due to the WFD, but mainly path-dependent as structures existed before the WFD. Due to the WFD, primarily new goals were postulated and, through new instruments, steering-level actors attempted to change the resource endowments of existing actors regarding WFD measures. In contrast, relating structures between actor groups, and thus power relationships, rarely had been changed. The independence of actors makes it difficult to identify an ideal implementation system because multiple actors use the same institutional frame differently. It would also be difficult to transform systems towards the ideal even if the ideal were known. Changes would need to happen at many points in parallel – orchestrated by a central designer or concerted through a joint agreement. Cumulative, more or less undirected, design, though, is dominating which fits the nature of polycentric systems. Nevertheless, governance systems can be optimised. To improve and accelerate the design efforts learning is necessary. So far, however, the incredible diversity of approaches has been rarely used to learn from regarding governance questions. Hence, this study elaborated a cyclical approach to governance. This cyclical approach is based on repeated assessments and a central provision of data. It shall simplify data access, thus, learning from each other and shall accelerate system optimisation to satisfy the multiple (new) purposes.

Im Jahr 2000 wurde die EG Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) mit ihrer Verabschiedung das zentrale regulatorische Instrument der Europäischen Gewässerschutzpolitik. Allerdings wird heute bezweifelt, dass Deutschland, wie andere Mitgliedstaaten auch, die ambitionierten Ziele der WRRL bis 2027 erreicht. ‚Warum geht es nicht woran mit der Zielerreichung?‘ und ‚Wie sind Umsetzungsdefizite zu überwinden?‘ sind deswegen wiederkehrende Fragen. In der Implementierungsforschung konnten zu verschiedenen Zeiten und bei verschiedenen Politiken ähnliche Umsetzungsdefizite und -hindernisse beobachtet werden. Verschiedene Antworten auf die genannten Fragen wurden gefunden und Governance-Strukturen sind dabei ein Faktor. Zu einer dominierenden Frage wurde, ob Politikziele besser durch eine einzige Autorität oder durch nicht-zentrale Strukturen umzusetzen sind. Die Polycentricity-Literatur spricht in diesem Zusammenhang von monozentrischer vs. polyzentrischer Governance. Diese qualitative Untersuchung trägt empirisch durch cross-lokale Vergleiche zur Beantwortung dieser Fragen bei. Sie fragt: Wie beeinflussen Implementierungsstrukturen (organisatorische Strukturen und institutioneller Rahmen), beziehungsweise Governance-Strukturen, die WRRL-Umsetzung, insbesondere auf lokaler Ebene und bezüglich der Umsetzung der WRRL-Vorgaben zum Flussgebietseinzugsmanagementansatz, zur Koordination über Grenzen und Sektoren hinweg und zur Öffentlichkeitsbeteiligung? Die WRRL-Umsetzungsprozesse wurden in sechs deutschen Bundesländern mit dem Fokus auf Maßnahmen für Hydromorphologie und Durchgängigkeit von Flüssen untersucht, wofür das Polycentricity-Konzept genutzt wurde. Die Implementierungsstrukturen variierten über Bundesländer und Ebenen hinweg und innerhalb dieser und zeigten damit verschiedenste Abstufungen zwischen den Polen monozentrischer und polyzentrischer Governance. Daten wurden über die Analyse von Politik-Dokumenten, semi-strukturierten Interviews mit relevanten Akteuren und teilnehmende Beobachtung von Beteiligungsprozessen erhoben. Gefunden wurden Umsetzungsmuster auf der Mikro-Ebene bezüglich Umsetzungshürden, Instrumenten, Umsetzungsstrategien, der Nutzung von Handlungsspielräumen und organisatorischer Strukturen. Diese Muster formten wiederum eine Mischung aus zentralen und dezentralen Umsetzungsansätzen auf der Makro-Ebene. Diese Mischung hatte zur Folge, dass Instrumente schwache Effekte zeigten, dass es an Einfluss verschiedener Ebenen und Sektoren aufeinander mangelte und dass Ansätze, die von Steuerungsebene und lokaler Ebene parallel verfolgt wurden, nicht zueinander passten. Nichtsdestotrotz, ermöglichte Polycentricity in den Systemen ebenso, dass sich Leuchtturmprojekte trotz der immensen Umsetzungshürden entwickelten. Die Entstehung der gefundenen Muster sind teilweise auf Zufallsfaktoren und teilweise auf das Designen von Institutionen auf verschiedenen Ebenen zu verschiedenen Zeiten zurückzuführen. Änderungen wurden teilweise durch die WRRL ausgelöst, zahlreiche Strukturen existierten aber bereits vor der WRRL, wodurch Muster hauptsächlich auf Pfadabhängigkeit zurückzuführen sind. Durch die WRRL wurden vorrangig neue Ziele gesetzt und durch neue Instrumente versuchte die Steuerungsebene die Ressourcenausstattung existierender Akteure im Sinne der Umsetzung von WRRL-Maßnahmen zu verbessern. Die Beziehungen, also die Macht- und Abhängigkeitsverhältnisse, zwischen den Akteursgruppen hingegen wurden mit der WRRL-Umsetzung in Deutschland kaum geändert. Insbesondere die Unabhängigkeit der Akteure in polyzentrischen Systemen erschwert es ein ideales Umsetzungsregime zu identifizieren, da eine Vielzahl von Akteuren denselben institutionellen Rahmen unterschiedlich nutzt. Es ist ebenso schwierig ein System hin zu dem Ideal zu verändern, wenn das Ideal bekannt wäre. Der Wandel müsste an vielen Punkten parallel stattfinden – orchestriert durch einen zentralen Designer oder abgestimmt durch eine gemeinsame Vereinbarung. Kumulatives, mehr oder weniger nicht auf ein Gesamtziel ausgerichtetes, Design hingegen dominiert, was der Natur polyzentrischer Systeme entspricht. Nichtsdestotrotz, Governance-Systeme können optimiert werden. Um die Design-Anstrengungen zu verbessern und zu beschleunigen ist Lernen notwendig. Bislang wurde allerdings die immense Vielfalt an Umsetzungsansätzen kaum genutzt um in Governance-Fragen voneinander zu lernen. Deswegen hat diese Studie einen zyklischen Ansatz zu Governance entwickelt, welcher auf wiederholter Prüfung und der zentralen Bereitstellung von Daten basiert, um den Zugang zu Wissen und so das Lernen voneinander zu erleichtern und eine Systemoptimierung im Sinne multipler (neuer) Anforderungen zu beschleunigen.